ATELIER D'EXPERTS
- III -

GESTION DURABLE,
ECONOMIE ET FINANCEMENTS

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DOCUMENT DE TRAVAIL

ETAT DE LA SITUATION

 III.1 Objectifs de gestion globale et les fonctions a assurer

1. De tout temps, l’accès à l’eau ou à l’inverse la protection contre ses méfaits (inondations) ont été des conditions de la vie et du développement des activités et de forts ferments d’organisation collective, politique et sociale.

2. Aujourd’hui, avec l’augmentation des consommations de toutes natures, et la pollution qui peut conduire à la " stérilisation " de certaines ressources pourtant disponibles en quantité, l’eau risque de devenir, comme c’est déjà le cas dans des pays arides, un facteur limitant essentiel du développement économique et sociale dès le début du siècle prochain.

3. Une gestion globale et intégrée des ressources en eau est donc nécessaire.

4. Cette gestion globale et intégrée de la ressource suppose qu'un ensemble de fonctions soit assuré de façon complémentaire et cohérente, en termes :

- d'administration générale, de sécurité et de police,
- d’organisation de l’occupation du territoire,
- d'aménagements structurants,
- de protection de la ressource et des milieux,
- d'équipements individuels et collectifs, liés directement à l'utilisation de l'eau pour les différents besoins,
- d'exploitation, de maintenance et de management,
- de production et de gestion de données,
- de recherches et d'études,
- de formation professionnelle,
- d’éducation et de sensibilisation,
- etc ...

5. C'est bien cet ensemble de fonctions qui doit être organisé de façon pérenne dans des cadres institutionnels précis avec les moyens de leur financement.

6. Les réformes institutionnelles à envisager sont souvent importantes, permettant notamment d’assurer le règlement des conflits d’usages, qui ne manqueront pas de survenir, et d’organiser une intervention cordonnée de tous les organismes et usagers concernés, de réaliser les équipements collectifs indispensables et leur gestion et de protéger les ressources et les écosystèmes.

7. La mise en place de systèmes modernes d’information, indispensables à l’élaboration des politiques de l’eau et au suivi de leur efficacité, suppose également une organisation appropriée et des moyens pérennes.

8. Enfin, de gros efforts de formation administrative et professionnelle, ainsi que de sensibilisation des usagers et des populations sont partout indispensables.

9. Si, bien gérer le secteur constitue un préalable, la mobilisation des moyens financiers importants, tant en investissements qu’en fonctionnement, est un impératif.

  III.2 L’EAU : UN BIEN NATUREL, SOCIAL ET ECONOMIQUE

10. L’eau est un bien naturel, dont la ressource est limitée d’abord par le climat et la capacité de rétention des sols et milieux naturels et dont la qualité peut être gravement altérée par les pollutions de tous ordres.

11. L’eau a toujours été également un bien social : elle fait partie des " besoins essentiels " à la vie et à la santé. Un consensus général se dégage pour ne jamais refuser de l’eau à celui qui a soif, quels que soient son revenu et son pouvoir d’achat. Les moyens utilisés pour traduire ce statut social privilégié de l’eau varient selon les pays, où l’on parle de "service essentiel", "service public", "service universel", "service d’intérêt général", etc ... propres aux traditions de chaque pays.

12. L’eau, ou plutôt les services qui lui sont liés, devient cependant de plus en plus un bien économique, avec des coûts de production ou de préservation, des valeurs d’usage, des coûts d’opportunité, des demandes et des offres variant avec leurs prix.

13. L’eau n’est cependant pas un bien économique comme les autres. Si son coût de transport est le même que celui du pétrole, son prix de vente maximum ne dépasse, nulle part dans le Monde, le trentième de celui du pétrole. Seuls les grands fleuves peuvent le transporter à coût nul sur des milliers de kilomètres. L’homme ne le peut toujours pas et il ne pourra pas de sitôt transporter les excédents de l’Amazone dans les zones arides du globe. L’économie et la technique modernes n’ont donc pu créer un marché mondial de l’eau, comme elles sont en train de le faire pour tous les biens marchands et pour les services de l’énergie, des télécommunications, les transports maritimes ou aériens.

 IIII.3 DES BESOINS DE FINANCEMENTS IMPORTANTS

14. Les investissements dans le secteur de l’eau sont très capitalistiques : la création de grands aménagements à l’échelle des bassins des fleuves, ou les transferts inter-bassins, les grandes adductions, les installations de traitement et d’épuration, ainsi que les réseaux de distribution, de drainage ou de collecte des eaux usées, correspondent à des besoins importants de financement de premier établissement, dont l’amortissement réaliste n’est envisageable que sur une très longue période de temps de plusieurs dizaines d’années.

15. Il faut aussi savoir que ces frais d’exploitation et de maintenance sont du même ordre de grandeur que l’amortissement technique et financier des investissements, lorsqu’ils sont convenablement assumés dans le cadre d’une gestion rationnelle.

16. Avec environ de 1% du Produit Brut Mondial, soit près de US$ 300 milliards par an, les montants payés chaque année par les divers usagers de l’eau pour sa consommation et son épuration sont significatifs.

17. Bien qu’ils ne représentent que de l’ordre de 10 % à 15 % des volumes consommés, contre environ 70 % pour les utilisateurs agricoles, les consommateurs urbains assurent l’essentiel de ce chiffre d’affaires. Les consommateurs des zones rurales, des industries isolées et de l’agriculture irriguée ne paient souvent que des prix ou des redevances faibles et, en tout cas, qui ne représentent à ce jour qu’une part minoritaire des recettes des services des eaux.

18. Dans beaucoup de pays, les recettes venant des usagers des services ne suffisent pas à couvrir l’ensemble des coûts, en particulier, ceux liés à l'amortissement des investissements, et si les frais de fonctionnement arrivent à être au moins partiellement couverts, il est encore rare que ce soit le cas des provisions pour renouvellement, ce qui pose d’énormes problèmes de durabilité des investissements réalisés.

19. La relative constance du chiffre d’affaires du secteur en pourcentage des PIB s’oppose cependant aux très grandes inégalités des coûts d’approvisionnement, tant en valeur absolue que par rapport au PIB de chaque pays.

20. Avec la croissance des populations, surtout urbaines, et des niveaux de vie, les besoins risquent de croître fortement dans la plupart des pays même si avec le comptage et la tarification la consommation semble contrôlée pour certains usages dans les pays industrialisés.

Mais, à travers les prix et les redevances, ces besoins se traduiront en demandes liées au budget des consommateurs, des organismes publics et des bailleurs de fonds. Face à la montée d’autres besoins des ménages tels que l’électricité, les télécommunications, les transports, l’éducation des enfants, etc ... et aux utilisations plus efficientes des agents économiques, rien ne prouve que les consommateurs, en tout cas les consommateurs finaux, accepteront de payer un pourcentage sensiblement supérieur à ce 1 % de leur Produit Brut ou de leur Revenu Brut qu’ils consacrent à l’eau.

21. Le potentiel de hausse des charges est peut être plus important dans le domaine de l’eau d’irrigation ; mais, dans le contexte d’ouverture des marchés mondiaux assuré par l’OMC, il sera modéré par les effets d’élasticité des consommations par rapport aux hausses de prix qui ne manqueront pas de survenir.

22. Quoi qu’il en soit, l’Etat ne peut pas tout assumer et les financements publics classiques ont atteint leurs limites.

23. La mise en place des systèmes de financements reposant, beaucoup plus que par le passé sur la participation et la solidarité des utilisateurs et des usagers, devient partout une nécessité.

Et toutes les analyses convergent pour constater que, sauf dans quelques cas particuliers, les crédits à mobiliser dépassent de très loin les possibilités de financement sur les budgets publics nationaux ou territoriaux, ainsi que ceux de l’Aide publique internationale au Développement, qui représentent seulement de l’ordre de 10% des investissements réalisés dans le Monde.

 

 

- III.4 - VERS UNE GESTION PLUS ECONOME

 

24. La période précédente a été largement marquée par la prédominance des actions visant principalement à accroître l’offre d’eau mise à disposition ;

25. Or, l’évidence des gaspillages devient de plus en plus claire :

- évaporation sur les lacs-réservoirs et les canaux d’irrigation,
- faible efficience de l’eau en agriculture irriguée,
- pertes dans les réseaux de distribution d’eau potable,
- comportement irresponsable de certains consommateurs,
- faible recyclage de l’eau industrielle.

... des possibilités d’économies apparaissent considérables et sont en quantité à l’échelle de la croissance des besoins.

26. Dans le même temps, l’insuffisante formation professionnelle des agents, principalement une mauvaise connaissance des modalités modernes d’une exploitation et d’une maintenance rationnelle des ouvrages, ne permet pas d’atteindre les capacités optimales de rendement escomptées de ceux-ci, et se traduit par un vieillissement accéléré rendant obligatoire de nouveaux investissements onéreux de renouvellement anticipés.

27. Il est bien clair que ce sont d'abord des attitudes, correspondant à une méconnaissance des problèmes et de mauvaises pratiques, qu'il faut corriger :

28. Certes, l'information, la sensibilisation, l'éducation et la formation sont indispensables et restent trop sous-estimées, et donc doivent être renforcées de façon prioritaire,

29. Mais, l'incitation financière est aussi un moyen très efficace : c'est l'application du principe "pollueur-payeur", auquel il faut ajouter divers systèmes "utilisateur-payeur".

30. La tarification des services, quand elle a été mise en place de façon proportionnelle aux usages ou aux pollutions, a aussi un effet pédagogique rapide.

 

 

 III.5 - DES SYSTEMES DE FINANCEMENT ONT ETE MIS EN PLACE

· III.5.1) La facturation des services collectifs :

Les usagers :

31. - soit, ont un accès facile à la ressource et engagent les frais correspondant à titre individuel et en supportent les coûts. La question se pose de plus en fréquemment de leur participation au financement des actions et ouvrages collectifs d’amélioration de la ressource,

32. - soit, n'ont pas d'accès direct à la ressource et doivent alors passer par des "prestataires de services collectifs" - publics ou privés - qui leur facturent le prix de leurs prestations - selon des pratiques industrielles et commerciales, qui couvrent au moins partiellement les coûts de mise à disposition.

Les cas les plus fréquents sont :

33. - l'adduction d'eau potable, l'assainissement et l'épuration des eaux usées domestiques ou industrielles, qui relèvent de "services des eaux", assez généralement publics, très rarement privatisés, mais de plus en plus fréquemment confiés, par la collectivité organisatrice, en gestion déléguée par contrat à des entreprises privées spécialisées (affermage, concession, gérance, ...).

34. - l'irrigation collective de grands périmètres, où l'amenée d'eau brute est organisée par des groupements/syndicats/coopératives d'irrigants ou par des entreprises concessionnaires de droit public ou privé,

35. - le transport par voie fluviale ou par canaux de navigation, pour lequel le dragage du lit, la mise au gabarit, le passage des écluses, etc ... sont généralement refacturés aux transporteurs, au prorata du tonnage des marchandises transportées ou du trafic de voyageurs.

36. De plus en plus, ces "services collectifs" devront équilibrer l'intégralité de leurs coûts d'investissement, de renouvellement, d'exploitation et de gestion, le plus souvent sur une base d'assiette de facturation proportionnelle au service rendu (m³ consommé par exemple), au besoin grâce à des systèmes de subvention, notamment pour limiter le coût global d'investissement restant à leur charge.

Il est particulièrement important de faire prendre conscience aux usagers que ce qui leur est facturé, n’est pas l’eau en tant que matière première (encore que l’eau dans son site a une valeur patrimoniale parfois très importante), mais une prestation de service liée à son stockage, à son transport, à sa mise en pression, à son traitement ou à son épuration.

 

· III.5.2) Les autres types de financements specifiques :

37. Il existe dans certains pays industrialisés, à côté des financements budgétaires traditionnels, des systèmes de financements publics spécifiques, qui ont été progressivement mis en place :

 

* III.5.2.1 - Des redevances perçues spécifiquement sur les usages de l'eau, tels que les prélèvements d'eau brute, pour la production hydroélectrique, le refroidissement des centrales thermiques ou pour l'industrie ou l'irrigation, l'utilisation de l'eau potable et/ou sur les rejets d'eaux usées, dont leur produit est affecté à des investissements ou des aides au bon fonctionnement des installations, visant à améliorer la ressource ou les services de l'eau, réduire les pollutions, restaurer les milieux aquatiques, financer les études et les réseaux d'acquisition de données nécessaires.

Il existe des exemples :

38. Soit de systèmes nationaux, transitant par des comptes budgétaires spéciaux et dont les crédits sont réaffectés, soit directement, à des grands projets ou programmes décidés de façon centralisée, soit, plus généralement, répartis sous forme d'enveloppes déconcentrées ou décentralisées, mises à la disposition des administrations territoriales ou des collectivités locales.

39. Soit de systèmes territoriaux, organisés généralement au niveau de Bassin Versant ; dans ce cas, les fonds collectés sur les usages ou la pollution de l'eau dans le bassin sont réaffectés à des projets pour améliorer la ressource ou les usages dans le bassin lui-même.

40. Dans les exemples "fonctionnels" existants, ce sont en général des "Comités de Bassin" réunissant l'administration, les Pouvoirs locaux et les usagers qui proposent les taux de ces redevances, dont la collecte et la réaffectation transitent par des Organismes Financiers de Bassin, ayant généralement un statut public.

41. Ces redevances sont destinées à financer des "Programmes d'Interventions Prioritaires" (PIP) approuvés par le Comité de Bassin - par période en général quinquennale - et visant à la réalisation les objectifs, à plus long terme, de schémas directeurs.

42. * III.5.2.2 - Des taxes, liées aux procédures administratives d'autorisation de prélèvement, d'exploitation de chutes ou d'extraction de matériaux/granulats, etc..., qui relèvent, de façon plus générique, des principes fiscaux des "droits d'enregistrement" (facturation du coût d'un acte administratif) ou des "Concessions d'utilisation du domaine public".

Ces taxes sont versées au budget général des Etats ou des Collectivités Locales.

*

43. D'une façon générale, les principes de financements spécifiques sont assez complexes et il convient de bien en faire l'analyse pour en comprendre les spécificités et souvent les complémentarités, afin de mettre en place des politiques modernes et en général efficaces de financement de l'eau.

44. De toute façon, il y a toujours quelqu'un qui paie que ce soit :

n L'usager, qui achète des prestations de services qui lui sont rendues, sachant que ces services peuvent être :

· directs : c'est l'amenée d'eau potable au robinet, d'eau brute à l'usine ou à la parcelle de l'irrigant, c'est le branchement au réseau collectif d'assainissement ...etc.

L'usager paie alors le prix du service des eaux, comme il paie son électricité, son téléphone, son combustible, ses transports ou le nettoyage ...

· indirects : c'est la reforestation des hauts bassins versants, la protection contre les inondations, la lutte contre la pollution amont ou la création d'un barrage-réservoir ... indispensables et parfois directement liés à la prestation de service, dont le coût a été souvent dans le passé assumé par la collectivité, mais dont aujourd'hui la prise en charge est de plus en plus demandée aux usagers au titre des principes :

- de "solidarité de bassins et d'aquifères",
- de "l'internalisation des coûts externes",

n Le contribuable, qui paie son impôt au budget général

n Le contrevenant, qui est condamné à une amende en cas de négligence ou de non respect des lois, normes et règlements.

L'important est de faire payer au "bon endroit" : c'est-à-dire que celui qui, par son action, crée un impact négatif sur le cycle de l'eau doit avoir intérêt à réduire les dysfonctionnements qu'il produit pour avoir à moins payer.

 

 III.6 -  RENDRE PLANIFICATION ET MARCHÉS coMPLEMENTAIRES

45. Au moins pour les usages importants, les " Administrations de l’Hydraulique " délivrent, un peu partout dans le Monde, des autorisations administratives de prélèvement ou de détournement des eaux (parfois appelées " concessions d’usage "), plus fréquemment sur les cours d’eau de surface, de plus en plus également sur les eaux souterraines.

46. Dans de plus en plus de Pays, des " Autorisations de rejet " sont ou peuvent être nécessaires pour le déversement des eaux usées, avec ou sans obligations préalables d’épuration.

47. Dans la plupart de systèmes traditionnels d’irrigation, notamment, se sont instaurés des " droits d’eau ", exprimés le plus souvent en temps d’accès à un pourcentage du débit disponible d’une source ou d’une rivière. On peut également être " propriétaire " d’une source ou d’un puits ...

48. Tant qu’il existe suffisamment d’eau disponible pour tous les usages, ces " autorisations " peuvent n’être qu’un simple contrôle administratif s’assurant notamment que des " droits acquis " antérieurement par des usagers d’aval ne seraient pas lésés par de nouveaux prélèvements ou que des compensations ont bien été négociées.

49. En période ou situation permanente de pénurie, les systèmes traditionnels peuvent conduire à ce que certains utilisateurs d’amont, utilisant "leurs droits" puissent gaspiller une ressource rare, alors qu’à l’aval celle-ci peut manquer ... La somme de prélèvements mal contrôlés peut également conduire à une surexploitation de la ressource.

50. La question de la répartition de la rareté, entre des usages en croissance, devient centrale, d’autant que des notions de débits réservés pour la protection des écosystèmes sur les cours d’eau ou de débit maximal renouvelable ou d’équilibre des nappes sont progressivement introduites.

51. Les objectifs du développement durable imposent donc une planification stable à long terme. Il s’agit à travers des plans à long terme, en général des schémas directeurs d’aménagement et de gestion au niveau des bassins hydrographiques et des sous-bassins, de promouvoir une consommation de l’eau écologiquement viable fondée sur la protection pérenne des ressources disponibles. Ces plans à long terme doivent être les supports des choix des grands investissements structurants de mobilisations, transferts, protections et épurations des ressources, qui peuvent alors être formalisés en Programmes Prioritaires d’Investissement en général quinquennaux.

52. Par ailleurs certains marchés existent et donnent déjà des signes précieux sur les coûts d’opportunité et les valeurs d’usage de l’eau : ventes et reventes d’eau au détail par le secteur informel, ventes en containers et en bouteilles, ventes en gros entre collectivités voisines, ventes d’eau d’irrigation, ventes ou location de droits d’eau entre irrigants, etc. Ces marchés " gris ", plus ou moins " souterrains ", méritent d’être progressivement formalisés, reconnus, rendus plus transparents. Dans de nombreux pays, définir, enregistrer et surtout rendre négociables les droits d’eau permettrait d’éviter des usages économiquement aberrants.

Conjuguée avec des quotas globaux de prélèvement des ressources, déterminés sur la base des objectifs du développement durable, une telle politique contribuerait sans doute à assurer un équilibre plus rationnel entre l’utilisation des eaux souterraines et celle des eaux de surface. Bien des infrastructures lourdes visant à transporter l’eau sur des centaines de kilomètres à des coûts hors de proportion avec la solvabilité des usagers et les capacités des finances publiques, en seraient évités ou du moins différés et rendus plus difficiles à financer.

 

 III.7 - SUBVENTIONS ET PEREQUATIONS

· III.7.1) Des subventions resteront necessaires a court terme

53. L’histoire économique démontre qu’aucun service d’eau potable, d’assainissement ou d’irrigation de pays industriels d’aujourd’hui ne s’est construit sans subventions d’équipement directes ou indirectes. De plus, la construction des réseaux et équipements a été étalée sur des périodes très longues. Aujourd’hui la rentabilité financière des immobilisations nettes de ces services est sensiblement inférieure à 2 %, comme le démontrent des analyses récentes. Il est vrai que, dans beaucoup de pays émergents, le développement des marchés financiers permet aujourd’hui des financements commerciaux d’investissement à longues durées d’amortissement. Ça ne sera pas le cas rapidement dans d’autres pays, en particulier les Pays les Moins Avancés (PMA).

54. Les subventions budgétaires, ou leur équivalent sous forme de bonification d’intérêts d’emprunts, vont persister dans la plupart des cas, au moins en période transitoire, même si le principe de couverture de l’ensemble des coûts par les utilisateurs doit constituer un objectif à long terme.

55. Dans de nombreux pays industrialisés, beaucoup de services d’adduction d’eau potable étaient encore complètement gratuits dans les années 1970 et même aujourd’hui peu d’agriculteurs payent effectivement l’eau d’irrigation à son coût réel de mise à disposition. L’application du principe pollueur-payeur aux pollutions diffuses, agricoles ou non agricoles, doit être encouragée. Elle doit favoriser les pratiques respectueuses de l’environnement et constituer une véritable incitation à la réduction des sources de pollution sur le milieu naturel.

*

 

· III.7.2) Différents types de perequations offrent des solutions variees

56. Une approche industrielle et commerciale des services des eaux est compatible avec des systèmes de péréquation permettant de moduler les efforts financiers entre différentes catégories d’usagers si cela s’avère nécessaire, pour autant qu’elle s’effectue dans la transparence des coûts et des prix.

Il existe des systèmes de :

a) Péréquation " territoriale "

57. Le principe de l’équilibre des budgets et de la vérité des prix supposerait qu’il y ait autant de prix de revient de l’eau que de services collectifs de distribution. Mais il existe des exemples de péréquation entre les services d’une même circonscription territoriale pour équilibrer entre usagers le coût plus ou moins lourd qu’ils auraient pour l’accès aux ressources ou pour réaliser leur dépollution.

 

b) Péréquation intersectorielle

58. Il existe des sociétés municipales de services polyvalents qui organisent une péréquation entre services rentables ou non, tels que l’électricité, le chauffage urbain, l’eau, la collecte et le traitement des déchets, la distribution d’électricité, etc ...

59. La péréquation entre les secteurs de l’eau et l’électricité peut amener des possibilités intéressantes et présente l’avantage d’une facturation unique auprès des usagers.

60.

Pour le financement de grands ouvrages à buts multiples il n’est pas rare que des péréquations tarifaires soient réalisées entre l’eau municipale et l’eau d’irrigation, voire industrielle nécessaire à de grands établissements.

c) Péréquation entre usagers

61. Il peut être considéré de " bonne justice sociale " de faire payer, ceux qui en ont les moyens, un peu plus cher que le prix moyen pour favoriser l’accès à l’eau des plus démunis. C’est notamment le principe qui sous-tend, avec la recherche d’une meilleure économie de l’eau utilisée, la mise en place de tarifs progressifs, avec une première classe de prix très peu cher pour une tranche de consommation limitée, correspondant aux besoins minimaux de l’alimentation et de l’hygiène.

d) Péréquation entre fonctions

62. C’est le rôle des redevances instaurées notamment au niveau des bassins versants que d’assurer une solidarité amont-aval et d’assurer le financement de fonctions d’administration générale, d’acquisition de données ou la réalisation d’ouvrages ou d’aménagement d’intérêt général.

 

· III.7.3) La recherche du moindre du coût global

63. Dans tous les cas, c’est d’abord une bonne adéquation des investissements réalisés aux besoins réels et une gestion efficace qui sont les garants du moindre coût de l’eau pour tous.

On n’insiste en effet pas assez, dans les études et les informations diffusées :

64. - d’une part, sur les coûts importants réellement payés, par certains villageois ou les populations des quartiers défavorisés, pour accéder à l’eau en faible quantité qui leur est vitale :

* le coût du travail des femmes qui vont à pied chercher l’eau chaque jour à de grandes distances du village est rarement comptabilisé,

* il en est de même de dépenses individuelles engagées par les habitants pour s’assurer de l’eau dont ils ont besoin pour leurs usages (citernes ou réservoirs, forage et pompage, traitement de désinfection ...) dont les montants sont mal connus, mais dont la sommation peut arriver à des montants très significatifs qui pourraient être mieux investis collectivement.

* le prix payé par les plus pauvres pour un seau d’eau distribué à la citerne par des " circuits parallèles " est lui-même beaucoup plus élevé, proportionnellement, que celui des services collectifs.

D’une manière générale, les rares études réalisées sur les dépenses individuelles de compensation des services défaillants, montrent que la somme de celles-ci permettrait de financer d’importantes améliorations collectives.

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