LA PARTICIPATION DES USAGERS A LA GESTION DE L'EAU
EXPERIENCE DU BASSIN RHIN-MEUSE

Bruno VERLON
Directeur

I ) Organisation générale de la gestion par bassins versants

L'institution d'organismes de bassin en France remonte à 1968 en application de la première loi sur l'eau du 16 décembre 1964.

Ainsi le territoire national a été partagé en 6 grands bassins hydrographiques dont les limites correspondent au plus près aux lignes de partage des eaux et non au découpage administratif. Comme le montre la figure N° 1, la moitié des Régions est partagée entre plusieurs bassins. De même des départements sont souvent à cheval sur plusieurs bassins, mais les unités élémentaires de décision que sont les communes (il y en a 33 000 en France) n'ont pas été découpées.

Des instances spécifiques ont été mises en place pour chaque bassin :

- le Comité de bassin

- les Agences de bassin (aujourd'hui appelées Agences de l'Eau) et leurs Conseils d'administration

Les Agences de l'Eau sont des Etablissements Publics de l'Etat avec deux objectifs majeurs :

- protéger les ressources en eau et améliorer leur répartition et leur utilisation,

- participer à la lutte contre leur pollution.

Ces objectifs se traduisent concrètement par deux types de missions :

- organisation et diffusion de connaissances sur l'état de l'environnement, sur les pressions exercées par les activités humaines, proposition de plans d'action à court et à moyen terme,

- financement de travaux d'intérêt général entrepris par des personnes publiques(collectivités territoriales) et par des personnes privées (industriels, agriculteurs...) et aides financières à la bonne gestion des ouvrages.

 

La couverture des coûts correspondants est assurée par la perception de redevances sur les utilisateurs de l'eau du bassin, au titre du prélèvement sur les ressources en eau et au titre de la pollution des eaux.

Le Comité de bassin est compétent pour toute question relative à la gestion de l'eau dans le bassin. Il débat notamment des programmes pluriannuels d'intervention de l'Agence et chaque année il doit approuver le taux des redevances. Ce qui permet de le qualifier de "parlement régional de l'eau".

Son rôle a été renforcé par la deuxième loi sur l'eau (1992) notamment pour la mise en place des Schémas directeurs d'aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.).

II ) Participation institutionnelle des usagers

Le Comité de bassin (61 membres) est constitué essentiellement par trois collèges représentant :

- les collectivités territoriales (communes, départements, régions),

- les "usagers", 20 membres,

- l'Etat, 14 membres.

En outre, des représentants de milieux socio-professionnels et des personnes compétentes totalisent
5 sièges.

Cette même représentation se retrouve dans le Conseil d'administration de l'Agence, puisque les administrateurs sont désignés au sein de chacun des collèges du Comité de bassin, à raison de 8 membres par collège. A l'origine l'Etat disposait de la moitié des sièges.

Le collège des "usagers" du Comité de bassin est composé essentiellement de représentants des industries (11 membres), mais également de représentants du monde associatif :

- pêche et pisciculture, protection de la nature, consommateurs d'eau.

Par ailleurs, le citoyen - qui est aussi un usager de l'eau - est représenté par les élus du collège des collectivités territoriales.

En résumé, les usagers participent, mais indirectement à la gestion de l'eau à l'échelle du bassin. Schématiquement les 4 millions d'habitants sont représentés par 40 membres au Comité de bassin.

III ) Moyens mis en oeuvre pour renforcer la participation des usagers

Malgré la taille modérée du bassin Rhin-Meuse et les ajustements successifs intervenus dans la composition du Comité de bassin et du Conseil d'administration, l'expérience a montré que l'organisation institutionnelle restait souvent trop éloignée à la fois de "l'usager" de base et des décideurs locaux.

Trois aspects nécessitaient la mise en place de moyens et d'organisations spécifiques :

- certaines instances telles que le monde scientifique ou le monde associatif sont peu représentés
au Comité,

- les décideurs locaux (très nombreux en France) sont loin de l'Agence,

- les grandes orientations de la politique de l'eau nécessitent des débats largement décentralisés.

Sur le premier point le Comité de bassin a mis en place un Conseil scientifique, constitué d'un tiers de membres nommés par le Président du Comité de bassin et de deux tiers de membres cooptés : Ce Conseil scientifique élit son Président, choisit librement les thèmes qui l'intéressent, mais peut aussi être consulté par le Comité de bassin ou par l'Etat.

Au titre d'exemple, il a eu, comme le Conseil scientifique du bassin Rhône-Méditerrannée-Corse, à se prononcer sur les études relatives au projet de liaison fluviale à grand gabarit entre le Rhin et le Rhône.

Le monde associatif s'est bien structuré dans certains domaines, notamment en ce qui concerne
la pêche dans les eaux courantes du bassin. Depuis son existence l'Agence de l'Eau est systématiquement invitée aux Congrès annuels des 8 fédérations départementales du bassin. Il s'agit là d'un moyen essentiel d'information et de concertation mutuelles.

En ce qui concerne les relations avec les décideurs locaux deux types de moyens ont été mis en place :

- une "mission eau" a été mise en place dans chaque département pour coordonner les programmes d'intervention de l'Agence et des Conseils généraux (instance élue du département)

- l'Agence assure des relations directes avec tous les décideurs locaux au moyen de 30 "chargés d'affaires", affectés soit à des secteurs géographiques déterminés pour ce qui concerne les collectivités locales, soit à des branches d'activités en ce qui concerne les acteurs privés (industries, agriculture).

Le troisième volet concerne la concertation préalable à des évolutions majeures de la politique de l'eau dans le bassin.

Je voudrais citer deux exemples :

- Suite à l'accident Saudoz survenu sur le Rhin fin 1986, il s'est avéré nécessaire de tripler le rythme des travaux de dépollution (Programme d'action Rhin) et de réviser le programme d'intervention de l'Agence. Une conséquence prévisible était le doublement du prix de l'eau à brève échéance. Pour améliorer la concertation locale, le Comité de bassin a organisé des colloques régionaux au printemps 1990, avec une synthèse à VITTEL à l'automne 1990 (EAU 2000), colloques largement ouverts d'une part aux acteurs locaux, d'autre part aux instances internationales, compte tenu du contexte international de ce bassin.

Des manifestations analogues ont été organisées dans les autres bassins, en raison du développement national de ces programmes suite à la Directive européenne sur l'assainissement urbain, se concrétisant en une synthèse nationale par les Assises nationales de l'eau.

- La nouvelle loi sur l'eau (janvier 1992) a donné aux Comités de bassin la responsabilité de l'élaboration des S.D.A.G.E. (Schémas Directeurs d'Aménagement et de Gestion des Eaux). Ces schémas devant redéfinir les orientations à moyen et long terme (15 ans), le Comité a décidé d'ouvrir de larges consultations. Ainsi après la mise au point de premières esquisses techniques préparées par des groupes thématiques, faisant appel aux spécialistes des domaines concernés (1993), des Commissions régionales ont eu l'occasion d'affiner le contenu tout au long de l'année 1994.

L'approbation finale est intervenue en 1996, ce qui montre que la concertation locale et la participation effective des usagers nécessitent des délais suffisants pour permettre les consultations nécessaires et pour assurer l'acceptation ultérieure des décisions.

Par ailleurs, cette même loi prévoit une décentralisation encore plus accentuée par la mise en place par ceux qui le souhaitent de Commissions locales de l'eau (CLE type 1) pour définir des plans de gestion des eaux (SAGE) et éventuellement de "Communautés locales de l'Eau" (CLE type 2), pour permettre de créer des maîtres d'ouvrages en cas de besoin. L'objectif de ces nouvelles structures est de renforcer la concertation et la gestion locale pour gagner en efficacité. La composition de ces instances reflète celle des grandes instances de bassin (3 collèges), mais la représentation des élus a été fortement renforcée
(50 %) et dans le collège des usagers il y a obligatoirement une représentation des associations de protection de la nature.

Avec le développement de la politique européenne de l'eau et notamment la mise en place de la directive cadre, un nouveau défi nous attend. En effet, le cadre futur de toute la politique de l'eau sera le bassin versant naturel, même s'il est traversé par des frontières, ce qui est le cas pour le Rhin et pour la Meuse (cf. figure 3).

Des structures de coopération internationale sont en place (4 Commissions internationales) et ont démontré leur efficacité. Néanmoins, il s'agit essentiellement de Commissions gouvernementales, qui devront évoluer dans leur composition et dans leur fonctionnement pour permettre d'associer plus efficacement les représentants des citoyens et des usagers.