FINANCIACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA

Josefina Maestu

 Se me ha pedido que haga una presentación sobre el tema de la financiación de los organismos de cuenca que sirva para comenzar el debate. Este es un tema que a pesar de haber sido tratado de diferentes maneras en muchos foros siempre surge como tema de interés, tanto en sus aspectos de filosofía general en relación con le papel de las tarifas y las subvenciones como en los aspectos más concretos de problemas de gestión. Este es algo siempre prioritario en la mente de los gestores de las cuencas ya que de su solución depende en buena parte el éxito de su gestión global.

 Mi presentación aquí no está pensada para agotar el tema sino para plantear una serie de aspectos de reflexión que susciten el debate sobre el tema de la financiación de los organismos de cuenca.

Cuando hablamos de financiación de los organismos de cuencas normalmente se nos presentan dos modelos extremos:

 - La financiación vía tarifas a los usuarios del agua

- La financiación vía subvenciones de los presupuestos - esto es vía contribuyente general.

 Hay razones de tipo operativo:

• Están por un lado los que consideran muy claramente que es esencial la suficiencia económica de los organismos de gestión del agua, para dar un adecuado servicio, poder mantener las infraestructuras y gestionar con el nivel de calidad adecuado.

• Además la financiación vía tarifas permite una independencia económica Se aísla el funcionamiento de los avatares políticos, que retrasan o suspenden inversiones necesarias que no requieren necesariamente decisiones políticas.

• La financiación vía tarifas permite también un autonomía respecto al funcionamiento del sistema burocrático de toma de decisiones poco flexible y que tiene como consecuencia a veces la falta de un mantenimiento adecuado de las infraestructuras. 

También tenemos por otro lado razones de eficiencia económica y ambiental que apoyan el modelo de financiación mediante tarifas:

• En teoría económica el mecanismo de precios, donde el precio es igual al coste marginal, es la forma más eficiente de asignar los recursos. Los precios que reflejan los costes marginales de prestación de un servicio envían señale al consumidor sobre el coste social de su obtención y por tanto el consumidor realiza opciones sobre cuanto usa o ahorra de acuerdo con la utilidad margina que el bien le representa.

• El problema de las externalidades generadas por la utilización de los recursos naturales cuya utilización significa que otros usos puedan dejar de utilizarlo o disfrutarlo, y por la contaminación o modificación del medio hídrico, ha sido ampliamente tratado por los economistas ambientales, que han tratado con diferente nivel de éxito de valorar el coste del recurso en si, el valor de los ecosistemas, el precio de las unidades de contaminación para diferentes tipos de contaminantes, etc... utilizando diferente métodos conocidos ya por todos como son el método contingente, el coste de descontaminar, etc..

En este modelo de financiación mediante tarifas se consigue una mejor utilización o una utilización no despilfarradora de los recursos naturales ya que su mayor a menor utilización por parte de los usuarios conlleva una diferencias de costes.

Los argumentos que se utilizan para apoyar el modelo de la utilización de las subvenciones son:

Estos argumentos no cuentan hoy con demasiados apoyos explícitos aunque es de hecho la formula de financiación que de una manera o de otra es utilizada por muchos organismos de cuenca, ya sea para cubrir los costes de inversión ordinarios como los programas extraordinarios, como en algunos casos los costes de funcionamiento y explotación. En la mayoría de las Autoridades de Cuenca nos encontramos por lo menos con subvenciones cruzadas entre tipos de usuarios o entre usuarios actuales y futuros.

En la justificación de la formula de financiación vía presupuestos generales hay que distinguir entre la utilización de esta formula para usos económicos y no económicos

• En general se tiende a aceptar la utilización de la vía presupuestaria cuando se trata de dar servicio de agua a la población, cuando se trata de obras de infraestructuras que tienen como objetivo asegurar garantizar los caudales para el abastecimiento urbano, el acceso a un bien esencial, especialmente cuando se trata de los tramos de población mas desfavorecidos.

• La principales discrepancias surgen cuando se trata de usos económicos. Los argumentos que se manejan para justificar su utilización son: la potenciación de zonas más desfavorecidas, la capacidad de pago de los beneficiarios que harían inviable las obras que se consideran de interés estratégico, el mantenimiento de puestos de trabajo, fijación de la población rural en el territorio. 

Este argumento está ligado a aspectos de decisión sobre el papel estratégico del agua en el modelo de desarrollo económico. Así en España se decidió en la primera mitad de este siglo que el desarrollo económico debía de pasar por la acumulación en la agricultura, por lo que era necesario la transformación en regadío que hubiese sido impensable sin la aportación de capital del Estado, no sólo por el bajo desarrollo de los mercados financieros sino también por la falta de garantía de capacidad de liquidez de los agricultores o de organización para hacer frente a obras de gran tamaño.

• Las subvenciones también se justifican cuando están relacionadas con inversiones o mantenimiento de infraestructuras destinadas a servir al interés general como son la defensa de avenidas, protección de humedales, garantizar el caudal ecológico. Casos estos en los que es difícil la traslación del coste y obligan a una estructura deficitaria de la financiación de los organismos de cuenca. 

• Hay problemas también a la hora de la financiación de infraestructuras que sirven a varios objetivos/multifuncionales. Esto es un embalse que se construye para mitigar el efecto de las avenidas o para garantizar el agua a una población pero del cual también se benefician usuarios económicos como pueden ser los regantes o incluso los aprovechamientos energéticos.

• Además la Comunidad Europea apoya de alguna manera estas posturas estimando que las subvenciones son aceptables cuando existe un beneficiario genérico y no individual.

Sin duda el debate sobre el modelo de financiación elegido está muy relacionado con el debate de la competitividad, además del relacionado con el uso no despilfarrador de los recurso escasos. Los países que no subvencionan el agua consideran que sus actividades económicas no compiten en las mismas condiciones que los países que la subvencionan.

En la práctica nos encontramos con que, como he dicho anteriormente, se utiliza un modelo mixto en la mayoría de los casos.

El modelo de financiación de los organismos de cuenca depende en buena medida de las funciones con las que se han creado y los problemas que tienen que resolver. Este es por tanto el segundo tema en el que me gustaría entrar.

Las diferentes funciones

No se puede decir a la hora de hablar de financiación de los organismos de cuenca que estemos hablando de los mismo ya que diferentes organismos tienen diferentes funciones.

 Hay organismos de cuenca que se ocupan fundamentalmente de la prestación de servicios de agua potable y de saneamiento y depuración. Llegando incluso a la prestación de servicios a los usuarios finales como es el caso de las Autoridades de Cuenca del Reino Unido.

En otros países como en Francia o España son responsabilidades realmente de los Ayuntamientos u otras autoridades locales, con lo que las Autoridades de Cuenca tiene otras funciones o bien de captación de recursos de agua y distribución de ellos en alta o bien la gestión del sistema de financiación vía tarifas para limitar la contaminación y servir de incentivos para que los usuarios se den cuenta de la fragilidad del patrimonio natural.

En Francia las Agencias de Cuenca no se ocupan de la realización de obras, de la gestión ni del control del medio hídrico, sino que son organismos de concertación y financiación de programas entre los organismos competentes y los agentes sociales en cada cuenca.

 En el modelo Británico una importante cantidad de funciones que se atribuyen a los organismos de cuenca en países como España son realizadas por los órganos reguladores. Así por ejemplo la OFWATT regula las condiciones económicas en relación con las condiciones de calidad de la prestación de los servicios de la privatización, La National Rivers Authority tiene a su cargo el régimen de permisos de abstracción, la regulación de la contaminación de las aguas, y participen las decisiones del régimen de utilización de embalses. Y la Inspección de Agua Potable realiza auditorias sobre las empresas e investiga incidentes de contaminación.

 Las autoridades de cuenca en España tienen una multitud de funciones de gran importancia como son la producción de planes, el control y protección del medio ambiente asociado al espacio hídrico (lo que nosotros llamamos el Dominio Publico Hidráulico), preparación, realización y explotación de obras, gestión y control de los sistemas que afectan a más de una CCAA, gestión del régimen de derechos de uso del agua y de permisos de vertido, inspección y recaudación de tarifas.

La conclusión quizá sería que es difícil por tanto hablar de un mejor modelo cuando existe un variedad importante de funciones de cada uno de estos organismos de cuenca. El hecho es que en todos los organismos de cuenca hay algún nivel de subvención y por lo menos si no de los presupuesto generales si de un tipo de usuarios a otros. Esto por ejemplo ocurre en países como el Reino Unido en el que la estimación sobre el consumo de agua es indirecta ya que no esta generalizado el uso de contadores.

 Tampoco estamos hablando de los mismos problemas. Ciertamente las problemática del agua en el Mundo es variada, así como su grado de escasez. De manera general se podrá decir que:

 Hay países con crisis de agua

Hay países con crisis de contaminación

Los países donde la cantidad del agua no es un factor limitante, entre los que se encuentran los países mas industrializados, se han encontrado sin embargo con una problema de contaminación por su altos grado de desarrollo industrial más o menos generalizado en todo su territorio, en los que apenas quedan áreas vírgenes, La densidad y el tipo de industrialización han hecho del problema de contaminación de las aguas un problema de importancia nacional.

 Para resolverlo se diseñan planes y programas de descontaminación de los ríos y de recuperación de lagos y de acuíferos, de prevención de la contaminación con el diseño de mejores técnicas disponibles en las empresas, de sistemas de incentivos para dejar de contaminar (precios a la contaminación canon de vertidos, ecotasas a los pesticidas y fertilizantes), de construcción de infraestructuras de depuración, programas de información publica y de acuerdos voluntarios con la industria.

 En este modelo los aspectos de abastecimiento de agua quedan limitados a la prestación de unos servicios asegurando por supuesto que las fuentes de agua destinadas al uso humano queden protegidas y tengan unos niveles de calidad a un coste que no sea prohibitivo debido a las contaminación aguas arriba.

 El régimen de permisos de abstracción y de utilización del agua en algunos casos no forman parte de la gestión de los organismos de cuenca ya que en algunos países el uso de agua está basado en la apropiación por proximidad a las fuentes de agua que raramente requieran de embalses para su utilización o y que tiene pocas afecciones a terceros por su mero uso.

La crisis de agua

 La crisis de agua está generalizada sin embargo en una parte importante de la tierra. Esta es una crisis de disponibilidad de agua que allí donde mas falta, tiene también problemas de calidad.

 En estas zonas el agua no es sólo esencial para la salud, sino también para la conservación del medio y limita las posibilidades de crecimiento y desarrollo. Aquí los ecosistemas con alto valor ecológico están normalmente relacionados con la existencia o no de agua.

 Peter Gleick en su libro de "Water in Crisis", nos recuerda que hay 80 países con el 40% de la población mundial que sufren escasez de agua y plantea la necesidad de discriminar entre tipos de problemas de los países con escasez de agua antes de proponer políticas determinadas.

 El distingue entre los problemas de zonas áridas y semiáridas de los trópicos y de los subtropicos donde el crecimiento exponencial de la población genera un problema de demanda excesiva frente a los recursos existentes y apunta por tanto la necesidad de gestionar la demanda dentro de lo posible.

 Nos habla de los países de África donde la escasez está relacionada con la falta de regulación de agua o su desequilibrio espacial, lo que implica necesidades de financiación para la movilización del recurso.

 Menciona la dependencia del agua en los países cálidos, especialmente en la agricultura, si se pretende la autosuficiencia de alimentos como es el caso en el Mediterráneo.

 También nos habla de la crisis de agua de las ciudades de alto crecimiento como la ciudad de México donde importantes cantidades de agua tienen que ser transferidas desde fuentes cada vez más lejanas y donde los problemas de tratamiento de aguas residuales son importantes.

 En muchos países donde hay o ha habido crisis de agua se han diseñado sistemas de infraestructuras para la captación de agua de lluvia, sistemas de gestión del uso de agua, de protección de las masas de agua asegurando su calidad para el abastecimiento, programas de emergencia en casos de sequías o en su caso de inundaciones. La planificación de los recursos hidráulicos a nivel de cuenca es parte fundamental en países donde ha habido o hay crisis de agua. 

La falta de agua, su escasez y/su irregularidad han hecho tema de especial Interés los problemas de calidad, ya que la contaminación pone en peligro las pocas fuentes de agua potable y en todo caso la salud cuando no existen fuentes alternativas de agua.

En países con escasez de agua cuando se plantean problemas de calidad estos incluyen:

- Problemas de la calidad natural del agua que puede no ser potable por el alto nivel de sales u otros compuestos u organismos naturales.

 - Problemas de contaminación orgánica de origen humano por la proximidad de las fuentes de agua utilizadas para abastecimiento a los sistemas de evacuación de aguas residuales de las poblaciones.

 - Hot spots: problemas de contaminación de tipo industrial y urbano derivado de actividad económica y que tiene una importancia puntual grave.

 Las autoridades de cuenca que se diseñan en estos contextos diferentes tiene obligatoriamente muy diferentes funciones y por tanto se plantean diferentes modelos de financiación de acuerdo con los problemas que quieren solucionar.

El agua tiene un papel fundamental dentro de las estrategia de desarrollo económico especialmente en los países donde hay crisis de agua. La existencia o no de fuentes de agua, la posibilidad de su regulación, la posibilidad de explotar recursos no convencionales son el objeto de decisiones de índole estratégico y político

La apuestas de desarrollo y desde luego las de desarrollo sostenible se hacen sobre la bases del papel de la agricultura como estrategia de desarrollo económico, de fijación de la población a las áreas rurales, de autosuficiencia alimentaria frente a las fluctuaciones de los mercados de alimentos, de menor dependencia política y económica de otras naciones. La utilización del agua en el regadío en este modelo posibilita una mayor acumulación de capital, y permite la sofisticación en términos de productos y mercados y por tanto de creación de una agricultura no solo de autosuficiencia sino también de exportación que permita la generación de divisas para el desarrollo del sector industrial y el de servicios.

 En la apuesta de desarrollo se hace también cada vez mas patente la necesidad de realizar opciones de modelos de desarrollo cuando el agua es el factor limitante. Desde la perspectiva del desarrollo sostenible, mas allá de posibilidades de regulación y conservación de recursos hay que pensar en términos estratégicos sobre opciones de desarrollo. Si se hace un apuesta por el desarrollo turístico debe de considerarse el coste oportunidad para la agricultura de regadíos etc..

 En todo caso en cada uno de estos modelos las decisiones sobre financiación de los organismos de cuenca no son independientes sino que están ligadas a las decisiones sobre política nacional de estrategias de desarrollo económico y el papel del estado como facilitador de estos procesos por lo menos en una primera instancia, que puede justificar concentrar los recursos nacionales en la producción de las condiciones de infraestructura (al igual que en el caso de las carreteras por ejemplo) que independientemente de a quien favorezcan de manera directa se considerar imprescindibles para la ejecución de la estrategias de desarrollo nacionales y que no podrían realizarse sin el apoyo de las subvenciones.

 Mi intención en esta exposición es poner en contexto las decisiones sobre fórmulas de financiación de las Autoridades de Cuenca para discriminar o evaluar los modelos existentes de acuerdo con las condiciones concretas en las que operan. Condiciones estas que pueden ser de índole institucional, de índole de problemas o de estrategias y el papel que los gobiernos quieren que juegue el agua dentro de las mismas. No parece adecuado hacer recomendaciones concretas sin tener en cuenta condiciones de contexto como las aquí expuestas.

 En la primera parte de esta exposición he prestado algunas de las razonas que apoyan cada uno de los modelos genéricos de financiación. Hay debates más concretos sobre aspectos como pueden ser:

 En relación con las tarifas por ejemplo:

 1. - Se ha argumentado que la financiación mediante tarifas que reflejan los costes de prestación de servicios no incentivan la eficiencia en la prestación de servicios de las organizaciones que las cobran. La tendencia es a aumentar el número de inversiones y que las actuaciones sean mas intensivas en capital. Como hay monopolio natural es difícil controlar los niveles de costes.

• Las respuestas a como mejorar la eficiencia en condiciones de monopolio natural han incluido la utilización de estándares de costes unitarios (comparativos o de un modelo teórico) como nos explican Judith Reess y Maria Palominos en los organismos de cuenca del Reino Unido o en Chile. Y por supuesto la implicación de los usuarios en los procesos de decisión sobre inversiones y niveles de tarifas como en España.

• En estos casos paradójicamente no se produce sin embargo la suficiencia financiera que intenta conseguirse a través de las tarifas.