FINANCEMENT DES ORGANISMES DE BASSIN :
LE CAS DE L'AGRICULTURE

Agence de l'Eau Adour-Garonne - TOULOUSE - FRANCE

Dans un bassin comme Adour-Garonne, situé au sud-ouest de la France, où l’activité agricole occupe une place importante dans l’économie locale,, les agriculteurs et notamment les irrigants d’une gestion collective et patrimoniale des eaux, même si le partenariat s’avère et difficile à mettre en oeuvre.

Le bassin Adour-Garonne couvre le quart sud-ouest de la France. Deux massifs montagneux, les Pyrénées et le Massif Central servent de château d’eau aux principales rivières. La Garonne, la Dordogne, la Charente et l’Adour se jettent dans l’océan Atlantique.

C’est une région à vocation agricole par excellence avec une SAU de 5 Mha soit 45 % de la superficie du bassin.

Les vins de Bordeaux, le Cognac, les élevages notamment les palmipèdes sont parmi les produits les plus connus.

L’activité agricole revêt une importance économique grandissante en Adour -Garonne; sa production représentait déjà en 1992 un montant de 40 milliards de francs à l’exportation, sur un total estimé à 140 milliards. La part croissante de l’industrie agro-alimentaire qui est passée en 10 ans de 30 à 40 % du total de la production industrielle du bassin (mesurée par les quantités de pollution rejetées dans le milieu), confirme d’ailleurs l’augmentation de la part agricole dans l’économie générale du bassin.

La production céréalière couvre 2 Mha dont la moitié est réservée à la culture du maïs (40 % de la production française).

Les cultures irriguées s’étendent sur 700 000 ha soit 13% de la SAU du bassin. On dénombre environ 40 000 irrigants sur les 200 000 exploitants agricoles du bassin. L’irrigation a connu un très fort développement ces dernière années avec une croissance de plus de 5 % par an en moyenne depuis 10 ans.

La présence de nombreux élevages qui regroupent 3,2 millions de bovins, 1,3 million de porcins et 26 millions de volailles pose le problème de la maîtrise des lisiers (stockage-épandage). Toutefois ce cheptel ne représente que 10 % de la pollution due à l’élevage sur le territoire national. Sur le bassin, 6 à 7000 exploitations sont concernées.

Cette agriculture dont la variété façonne les paysages du sud-ouest, joue donc un rôle déterminant dans le développement régional et ceci n’est pas sans conséquence sur la qualité et les ressources en eau d’une région bien pourvue en matière hydrographique mais dont les caractéristiques climatiques (600 à 700 mm de précipitation moyenne annuelle) produisent des étiages sévères dès la fin du printemps.

L'importance économique de l'activité agricole, son incidence sur la qualité et la ressource en eau montrent à l’évidence que le monde agricole est un partenaire incontournable dès lors que l’on souhaite établir une gestion des eaux collective et patrimoniale.

Ce partenariat entre le monde agricole et les organismes de bassin est l’aboutissement d’une insertion et d’une intégration très progressives.

Dès l’origine des instances de bassin en 1970, le monde agricole a fait partie du Comité de Bassin (le poste de vice-président était d’ailleurs régulièrement confié depuis cette date à un représentant des agriculteurs) mais cette participation a été pendant les premières années plus symbolique que réelle.

Ce n’est que 8 ans après la création des agences que les premières redevances pour prélèvement liées à l’irrigation, ont pu être mises en place, les réserves et réticences au sein même de certaines chambres d’agriculture départementales étant loin d’être levées. Ces objections persistent d’ailleurs encore aujourd’hui chez quelques exploitants.

En contrepartie d'une redevance très minime, l’Agence de l’Eau est intervenue dans la réalisation de retenues collinaires (de 20 000 à 1 000 000 de m3) destinées à satisfaire les besoins d’irrigation d’une ou plusieurs exploitations agricoles regroupées.

Cette situation marginale, préjudiciable au regard même des intérêts du monde agricole et qui limite singulièrement l’exercice d’une totale solidarité entre les usagers, a perduré jusqu’en 1996 malgré quelques progrès d’une implication plus déterminée.

La participation responsable du monde agricole dans les instances de bassin passe par une contribution financière significative au financement des programmes associée à un dispositif d’aide incitatif. Le partenariat entre les organismes de bassin et le monde agricole est consolidé par voie contractuelle (protocole d’accord). Une intervention active des structures agricoles départementales permet de disposer les relais nécessaires et efficaces auprès de plusieurs milliers d’exploitants.

L’accord cadre signé l’an dernier avec la profession agricole reprend pour l’essentiel les mesures préconisées par le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux en vigueur dans le bassin Adour-Garonne qui prévoit pour le moyen terme (10 à 20 ans) un programme général d’amélioration de la qualité et de la ressource en eau du bassin.

Conformément aux modalités propres aux agences de l’eau cet accord définit :

un volet relatif aux interventions de l’Agence et aux aides qu’elle peut apporter aux agriculteurs.

 

un volet relatif à la redevance irrigation perçue par l’Agence, sachant que la redevance pollution liée aux élevages est arrêtée par des textes de portée nationale,

Une contractualisation des programmes d’interventions de l’Agence dans le domaine agricole

Ces aides s’insèrent dans le VIIe programme de l’Agence qui précise les modalités applicables aux collectivités publiques, aux industriels et aux agriculteurs pour les 5 prochaines années (1997-2001).

Le montant total d'aides de l'Agence à la profession agricole est fixé à 235 MF pour des projets évalués globalement à 745 MF (amélioration et économie de la ressource en eau, pratiques agricoles soucieuses de l'environnement aquatique) [voir annexe 1].

Les efforts de la profession agricole et de l'Agence de l'Eau Adour-Garonne se conjuguent désormais pour :

- relancer le programme de développement de la ressource en eau ; voté en 1988, ce programme prévoyait sur 10 ans la création de 600 millions de m3 de réserve d'eau supplémentaires. Aujourd'hui, 300 millions de m3 restent à constituer ;

- accroître la participation du monde agricole à la gestion collective de la ressource en eau et l'inciter à la mesurer, à l'économiser, à la valoriser (dans le cadre de l'irrigation notamment), et à la protéger (protection des captages d'eau potable par exemple) ;

- impliquer les agriculteurs dans l'aménagement, l'entretien et la promotion de "l'espace rivière" ;

- concevoir et suivre un programme de réduction des pollutions d'origine agricole, reposant sur l'amélioration des pratiques culturales et la maîtrise de la pollution des élevages et des caves vinicoles ;

- participer à la mise en oeuvre du programme d'élimination des boues par l'agriculture, dans le cadre des accords nationaux Etat-profession ;

- récupérer et traiter les déchets agricoles toxiques ;

- organiser ensemble une communication cohérente et clairement identifiable à destination des organisations professionnelles agricoles et des agriculteurs pour renforcer l'information et la sensibilisation aux opérations entreprises dans le cadre de cet accord.

Des accords spécifiques, préparés avec chaque chambre d'agriculture régionale ou départementale, organiseront dans le détail ces partenariats avec l'Agence de l'Eau. Ils permettront de concevoir et de mettre en oeuvre les programmes d'étude et d'action, répondant aux objectifs de protection des milieux aquatiques et de valorisation des ressources en eau ainsi qu'aux aspirations des partenaires agricoles en tenant compte de la diversité du Bassin.

Des redevances définies en concertation avec la profession agricole

Dans une logique de bonne gestion du milieu naturel aquatique et de solidarité entre tous les usagers de l'eau, toutes les superficies irriguées devraient donner lieu à redevance en fonction des volumes et du coût de l'eau consommée.

Cependant, 3 seuils ont été mis en place :

- les irrigants prélevant moins de 5 000 m³/an ne paieront pas de redevance ;

- ceux qui prélèvent entre 5 000 et 10 000 m³/an acquitteront un forfait de 256 francs (valeur au 1^er janvier 1996) ;

- au-delà de 10 000 m³/an, la redevance est calculée à partir du volume d'eau effectivement prélevé qui est mesuré ou évalué forfaitairement. Les taux de redevance sont stabilisés quand les volumes d'eau sont effectivement mesurés, ces taux sont en progression chaque année quand les volumes sont évalués forfaitairement [voir annexe 2] ;

- on distingue les prélèvements réalisés sur les axes réalimentés et ceux effectués sur les axes non réalimentés, dans les nappes souterraines et les lacs collinaires qui correspondent à des redevances différenciées.

Sont considérés comme axes réalimentés les cours d'eau ou portions de cours d'eau identifiés dans le SDAGE qui bénéficient, dans le respect des dispositions de ce dernier, d'une garantie de disponibilité d'eau d'irrigation huit années sur dix en moyenne.

La liste des cours d'eau ou de portions de cours d'eau relevant de cette catégorie [annexe 3] et ses révisions seront fixées tous les ans par le conseil d'administration de l'Agence de l'Eau Adour-Garonne.

L'amélioration du recensement des prélèvements devrait permettre une augmentation d'assiette et donc une contribution plus importante du monde agricole de la solidarité financière du Bassin dans le cadre des Programmes de l'Agence.

La redevance pollution pour élevages fait l'objet d'un traitement particulier décidé au niveau national.

Les paramètres azote et matière organique sont seuls pris en compte mais au même taux que pour les autres redevables. Les bêtes en pâturage ne sont pas prises en compte dans l’assiette de la redevance. Toutefois cette redevance ne sera émise qu’à l’issue d’un moratoire prévu par des accords nationaux et pour les seules exploitations qui ne seront pas conformes aux normes.

Au niveau des équilibres financiers internes à l’Agence, la contribution des agriculteurs pour significative qu'elle soit n'est pas à la mesure des enjeux mais elle bénéficie de l'acceptation des collectivités locales et les industriels acceptent de favoriser ce nouveau partenaire. Le principe pollueur-payeur subit quelques entorses, notamment dans la mise en oeuvre du Programme de Maîtrise des Pollutions des élevages puisqu'il est fait crédit aux éleveurs pour la mise aux normes de leurs bâtiments d'élevage sans redevances préalables.

Dans le programme quinquennal de l'Agence Adour-Garonne, le produit des redevances représente 80 % environ des recettes, le reliquat provenant des remboursements des prêts sans intérêts consentis pour aider à la réalisation de certains projets.

75 % des redevances provient des collectivités, 20 % des industries et 5 % de l'agriculture.

Or les 235 MF d'aide prévus pour maîtriser l'impact des activités agricoles représentent 7 % du total des prévisions d'aide du programme. Il en résulte un léger avantage en faveur du monde agricole, avantage largement plus important si l'on tient compte des 400 MF prévus pour la création de réserves nouvelles destinées à soutenir les débits d'étiage.

Observons que l'essentiel de la redevance agriculture provient de la redevance irrigants au titre du prélèvement mais que les aides à la lutte contre la pollution des élevages représentent 40 % du total des aides au secteur agricole.

En effet, la convention nationale déroge aux règles habituelles des agences en prévoyant d’octroyer des aides sur les dispositifs de stockage et rejet des élevages malgré l’absence de redevances qui n’interviendront qu’à l’issue du moratoire c’est-à-dire quand les éleveurs auront eu le temps et les moyens financiers nécessaires pour rendre leur exploitation conforme aux normes de rejet.

La convention nationale prévoit un financement tripartite : 1/3 fonds publics, 1/3 agence de l’eau, 1/3 exploitant.

En définitive, les collectivités et industries paient en partie pour les agriculteurs et les irrigants paient pour les éleveurs.

Au niveau de l’agriculture, l'Agence de l'Eau joue un rôle mutualiste de transfet des crédits, permettant ainsi l'émergence de nouveaux partenariats.

Bien que l’incidence financière de cette contribution soit très marginale dans l’économie des exploitations agricoles, l’action de l’Agence tend à donner une valeur économique certaine à l’eau d’irrigation soit directement par le biais de la redevance, soit par l’intermédiaire d’opérateurs qui mettent à la disposition des agriculteurs une ressource artificiellement créée grâce à l’intervention de fonds publics.

C’est la combinaison de redevances même faibles, d’un dispositif d’aides incitatif et de la pression de la réglementation qui conduit les agriculteurs à utiliser de façon plus parcimonieuse la ressource en eau trop longtemps considérée comme abondante et gratuite et à mettre en oeuvre une pratique agricole plus respectueuse de l’environnement et attentive à la dégradation de la qualité de l’eau.

La redevance prélèvement pour irrigation dans une exploitation équipée de compteurs et prélevant sur une rivière non réalimentée revient à 35 F/ha/an.

Ce montant est stabilisé pour les 5 prochaines années.

La majoration pour absence de comptage sera de 13 % à la fin de cette période.

Celle pour rivière réalimentée, qui s'ajoute éventuellement à la précédente, est de l'ordre de 30 %.

Ces taux de redevances sont actualisés tous les ans au rythme de l’inflation suivant un indice accepté par le gouvernement.

Si l'on prend l'exemple des cultures de maïs irrigués, l'amortissement des installations peut être estimé à 1 000 F/ha/an auquel s'ajoute le coût des intrants soit 5 000 F.

La redevance prélèvement ne représente donc que 0,5 % environ des charges d'exploitation d'un ha de maïs irrigué qui s’élèvent à 6000 F.

En revanche quand un opérateur ou un maître d'ouvrage gère une retenue qui permet de soutenir les étiages, le coût de l'eau dans le prix de revient d'un ha de maïs irrigué s'élève à 10 % (600 à 650 F/ha/an).

Les taux de redevances ainsi définis répondent à une logique financière qui permet de rassembler des fonds suffisants pour mettre en oeuvre le programme de travaux prévu pour les 5 ans à venir.

Toutefois il est clair que les taux de redevance n’ont pas été fixés à un niveau qui rendrait la redevance incitative par elle même. C’est la combinaison des aides, des redevances, de la règlementation et de la pression publique sous l’influence des média, qui détermine l’exploitant agricole à réaliser le programme de travaux et d’actions permettant d'améliorer ses pratiques en regard de considérations environnementales.

Conclusion

En instaurant une redevance différenciée suivant les volumes prélevés et suivant la fragilité du milieu aux étiages, l'agence met l'accent sur l’obligation de comptage des prélèvements opérés et sur la politique d'économie d'usage de l'eau qui en résulte.

De même la majoration des redevances sur les prélèvements en rivières réalimentées renforce la légitimité d'emploi des fonds publics pour soutenir les étiages.

Au-delà des premiers résultats encourageants enregistrés, d'autres chantiers restent à ouvrir pour améliorer le fonctionnement du système :

Le renforcement de la connaissance et du contrôle des redevances notamment en matière d'irrigation.

Le système des redevances des agences repose sur la déclaration des irrigants. Il est évident que l'agence doit parfaire encore ses connaissances dans le domaine du recensement des surfaces irriguées et des agriculteurs qui les exploitent.

On estime à ce jour que sur les 700 000 ha concernés, 100 à 150 000 ha échappent encore à la redevance.

L'amélioration de l'exercice de la police des eaux.

Celle-ci est exercée par les services de l'Etat au niveau de chaque département (Direction Départementale de l'Agriculture et de la Forêt).

Le manque de moyens affectés à cette mission par les services de l'Etat conduit à s'interroger sur les dispositions (études, données, recensements complémentaire) qui permettraient un meilleur exercice de la police afin de mieux gérer les autorisations de prélèvement.

Ceci est particulièrement sensible sur les rivières non réalimentées et sur les nappes souterraines.

Le dialogue avec le monde agricole qui perçoit trop souvent les organismes de bassin comme les percepteurs de taxes supplémentaires.

 

Il importe que l'Agence de l'eau entreprenne les campagnes de communication nécessaires pour corriger cette opinion et faire adhérer la population agricole à son projet.

Le dispositif d'aide

þ Les aides accordées sont des subventions ou des avances remboursables sans intérêt que l’Agence peut transformer d’une forme à l’autre avec application d’un coefficient d’équivalence (ex : transformation des subventions en avances par application d’un coefficient de 3,5). Tous les taux annoncés sont des maxima. La Commission des interventions de l’Agence fixe, après examen du dossier, l’assiette des dépenses retenues, le montant et les modalités de l'aide accordée.Le montant de la dépense retenue pour l'aide de l'Agence pourra être plafonné dans certains cas.

En règle générale, l'aide de l'Agence sous forme de subvention équivalente (aide de base + majoration (s)) est plafonnée à 50 %.

Redevances perçues par l'Agence de l'Eau Adour-Garonne

pour l'irrigation

1 - Barème forfaitaire

La règle consiste à appliquer le taux de redevance au volume d'eau prélevé pour l'irrigation, qu'il soit mesuré ou estimé forfaitairement.

En l'absence d'un dispositif de mesure des volumes d'eau prélevés, le barème forfaitaire en vigueur est maintenu :

2 - Evolution des taux en centimes par mètre cube (hors inflation)

(base 1er janvier 1996)

Axes réalimentés