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Documents de travail Atelier RIOB |
ASPECTOS FINANCIEROS DE
LA GESTIÓN DEL AGUA
"EL CASO DE LA SOCIEDAD ESTATAL AGUAS DE LA CUENCA DEL EBRO; S.A."
por D. Tomás A. Sancho Marco
Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro
En España la gestión de los recursos hídricos está encomendada a las Confederaciones Hidrográficas. Unas organizaciones democráticas en las que están integrados los usuarios del agua: abastecimientos, regadíos, usos hidroeléctricos, incluso una pequeña representación de grupos ecologistas. También dentro de los Órganos de Gobierno y de Gestión de las Confederaciones están representadas las administraciones tanto las de ámbito de todo el Estado Español como las de las Comunidades Autónomas (Autoridades regionales).
En el mapa adjunto se presenta el Ámbito Territorial de la Confederación Hidrográfica del Ebro.
La Confederación Hidrográfica del Ebro ocupa la quinta parte de España y en ella están representas nueve de las diecisiete Comunidades Autónomas en las que, administrativamente, está distribuida España.
La variabilidad de los caudales en los ríos españoles ha obligado a realizar grandes infraestructuras para garantizar las demandas, especialmente las destinadas a la producción agroalimentaria que depende de forma determinante del riego.
Hacia un futuro la mejora en la calidad de las aguas y el dar respuesta a las crecientes demandas obliga a seguir realizando grandes inversiones.
Las Propuestas de los Planes Hidrológicos han venido a demostrar que las necesidades de inversión en obras hidráulicas y actuaciones medioambientales son billonarias. En la Cuenca del Ebro se evalúan las inversiones necesarias en 2,2 x 1012 pta (14.500 millones de dólares USA).
¿Cómo abordar tan gran volumen de inversión con unos presupuestos del Estado tan limitados?.
La alternativa, con la recién creada Sociedad Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A., es sumar esfuerzos y conseguir que, a las aportaciones públicas, se unan aportaciones privadas para así ampliar el volumen de inversión.
La situación de los mercados de capitales con unos bajos intereses permiten captar recursos financieros. Con el método tradicional de financiación el Estado, a través de la Confederación Hidrográfica del Ebro, actúa como banco; hace las obras con sus presupuestos y luego los usuarios, (regantes, abastecimientos e hidroeléctricos) pagan un canon para amortizarlas y así resarcir al Estado.
Con el nuevo modelo de financiación la empresa Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. aporta recursos financieros junto a los usuarios, dotando con sus recursos propios una aportación del orden del 50 %. Pero no actúa como banco dando créditos y esperando que los usuarios se lo devuelvan con los cánones y tarifas que, anualmente, se pagan a la Confederación.
En este caso, es una entidad financiera privada quien otorga el crédito del 50 % de la actuación a la Sociedad Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. y a su vez esta sociedad se lo cobra al usuario.
El resultado es el siguiente: al no hacer el Estado de Banco puede, con los mismos recursos, hacer doble inversión y atender más peticiones.
La Confederación Hidrográfica del Ebro sigue con la financiación tradicional de las inversiones igual que hasta ahora. Hay obras de interés social y medioambiental que, aunque el usuario no pueda pagarlas, tienen que ejecutarse. El volumen de inversión por este método dependerá de lo que se asigne en los Presupuestos Generales del Estado Español. Para aquellos usuarios que deseen adelantar sus inversiones en obras, tienen la posibilidad de comprometerse como promotores para realizar la actuación, en este caso se cuenta con la nueva fuente de financiación extrapresupuestaria a través de Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A.
Aguas de la Cuenca del Ebro ha nacido con un capital social de 42.800 millones de pesetas. Esta cantidad está ya depositada en las entidades bancarias y dispuesta para ser invertida.
Esto supone un cambio muy significativo en la gestión de las obras hidráulicas y ambientales. Con el método tradicional, la tutela desde el Ministerio de Medio Ambiente (Confederación Hidrográfica del Ebro) en materia presupuestaria significa que las decisiones se tomaban desde la Administración, eran actuaciones dirigidas y gestionadas por el Estado.
Con la gestión a través de Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. (ACESA) se invierten los términos. Los usuarios se convierten en protagonistas, adquieren poder de decisión pero también pesa sobre ellos la responsabilidad de que se realicen las obras.
Las reglas están a disposición de los usuarios. El Estado como subsidiario de las actuaciones pone las disponibilidades económicas que ya están depositadas para ser utilizadas. Si los usuarios de la Cuenca del Ebro con la Confederación-ACESA no ejecutan los proyectos, no será culpa de nadie sino de ellos mismos.
Esto significa que una nueva cultura viene a imponerse; es la cultura de que para acelerar las inversiones del Estado en una zona, hay que corresponsabilizarse junto a la Confederación-ACESA.
Pero esa corresponsabilidad no solamente es participar en la financiación, que en definitiva ya se venía haciendo hasta ahora abonando los cánones y tarifas todos los años. Con las nuevas fórmulas de financiación, no se verán muy modificadas las aportaciones de los usuarios respecto a lo que en la actualidad fija la Ley de Aguas. El corresponsabilizarse es, sobre todo, implicarse en la defensa activa de las inversiones, es implicarse en pagar las obras y, por tanto, cuidar que las obras se realicen en plazo y al precio convenido, pero principalmente es implicarse en la defensa de la propia actuación frente al ataque de quienes consideran que las inversiones en determinadas obras hidráulicas carecen de sentido.
Ha sido frecuente en España criticar las obras hidráulicas porque no se hacían con criterios económicos, ni la ejecución se realizaba en los plazos convenientes para que la inversión fuera racional.
En algunos casos estas críticas han tenido buena parte de razón, así hay obras cuya construcción se prolonga más de lo razonable, canales construidos hace varios años que no han entrado en servicio porque falta la regulación en cabecera o porque la distribución de agua a las parcelas no se ha ejecutado, etc. Con el nuevo método de financiación los usuarios exigirán y a su vez se comprometerán a que las inversiones tengan coherencia económica y que se realicen en plazos cortos para mejorar su rentabilidad.
Como resumen, las razones para su creación han sido dos:
El funcionamiento de Aguas de la Cuenca del Ebro S.A. se ve en el gráfico.
Existen así tres vías para realizar obras a través de ACESA:
a) Gestión directa con la colaboración de los beneficiarios.
Por esta vía Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. canaliza los recursos que constituyen su capital social. Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. gestiona la construcción y explotación de la actuación, previo convenio con la Administración General del Estado. Se utilizará una financiación mixta, el 50 % con fondos propios de Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. y el otro 50 % con préstamos de entidades financieras (o aportaciones directas de los usuarios). El 50 % de la inversión, incluidos gastos financieros, y los gastos de explotación los recupera por los compromisos que adquieren los usuarios.
Mediante un convenio, los usuarios se integran en la gestión. Los aspectos a considerar en estos convenios serán función de cada actuación específica.
b) Participación en Sociedades Concesionarias.
Puede acudirse a contratar obras con sociedades concesionarias financiadas de la siguiente manera:
Esta vía puede ser aplicada a obras de carácter medioambiental (que suelen recibir ayudas europeas), como abastecimientos, en los que hay usuarios a los que se les puede repercutir la parte de obra no financiada por el Estado y los costes de explotación. Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. puede a su vez entrar con una participación de capital en la sociedad concesionaria correspondiente, como elemento promotor de esta nueva vía de ejecución y explotación de obras hidráulicas.
Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. puede ser también una vía para promover infraestructuras en las que luego no va a encargarse de la explotación posterior, bien porque la obra no tiene beneficiario directo o bien porque la explotación posterior corresponda a otra entidad. Es el caso de numerosas actuaciones de marcado carácter medioambiental contempladas en el Plan de Cuenca.
La gestión de la sociedad, por ser de corte empresarial, agiliza las actuaciones que tiene que realizar el Estado y que por una menor agilidad administrativa encuentra dificultades.